Droits linguistiques et droits humains des minorités

Dans cette contribution, je vais discuter la corrélation entre les droits linguistiques et les droits humains des minorités. Dans un premier temps, je vais présenter briève- ment les principaux éléments de mon mandat en tant que Rapporteur spécial des Nations Unies pour les questions relatives aux minorités. Il s’agira des éléments les plus perti- nents par rapport aux droits linguistiques des minorités. Dans un second temps, je vais essayer de signaler comment et pourquoi les droits humains en droit international ont des conséquences importantes en matière de préférences ou utili- sation des langues officielles ou non officielles – d’où l’étiquette « droits linguistiques ». Je vais ensuite explorer comment ces droits linguistiques se heurtent encore à une conception idéologique du rejet de la réalité sur le terrain et des caractéristiques de la population et des individus qui la composent au nom de dogmes adoptant le rouleau-compres- seur d’uniformisation linguistique et culturelle.

1 - Le mandat de Rapporteur spécial des Nations Unies pour les questions relatives aux minorités

Mon mandat de rapporteur a commencé en 2017 suivant mon élection par le Conseil des droits de l’homme de l’ONU pour trois ans, renouvelable une seule fois. Dans le cadre de ce mandat et de mes activités en tant qu’expert indépendant, je suis souvent amené à traiter de questions portant sur les droits linguistiques des minorités. Les objectifs de mon man- dat peuvent être synthétisés comme suit :

• Promouvoir la mise en œuvre de la Déclaration des droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques;
• Identifier les bonnes pratiques et les possibilités de coopé- ration technique;
• Sensibiliser la mise en œuvre pleine et entière des droits des personnes appartenant à des minorités;
• Entamer un dialogue avec les États, les entités nationales, les organisations internationales et régionales et la société civile;
• Intégrer les perspectives de genre au mandat;
• Guider le travail du Forum sur les questions relatives aux minorités.

Les priorités de mon mandat sont d’intervenir auprès des personnes qui se trouvent dans une situation d’apatridie, mais aussi de favoriser l’éducation dans les langues minori- taires, sans oublier de lutter contre la propagande haineuse dans les médias sociaux à l’encontre des minorités et de pré- venir les conflits de nature ethnique.

2 - Les liens entre les droits humains et les choix linguistiques des États

Pour ce qui est des droits linguistiques des minorités, la jurisprudence internationale a commencé depuis quelques décennies à se prononcer assez directement sur les liens exis- tants entre certains droits humains et les choix linguistiques des États lorsque ceux-ci affectent les gens. La liberté d’expression est aussi le droit d’utiliser une langue de son choix (peut-être conjointement avec la langue officielle) pour toute activité pri- vée, y compris pour les publications, les médias, les affiches, les activités culturelles, la musique, etc. (Ballantyne c. Canada, etc.)1. Le droit à la vie privée inclut le droit à donner ses propres noms ou prénoms dans une langue minoritaire (Raihman c. Lettonie2). Les formes de l’interdiction de la discrimination (fon- dée sur la langue, l’origine ethnique…) ne sont pas seulement élargies au droit à des services administratifs dans une langue non-officielle là où il n’est pas raisonnable ou justifié de l’inter- dire (Diergaardt c. Namibie3), mais aussi au droit à des services bancaires dans une langue officielle (minoritaire) s’il est dérai- sonnable ou injustifié d’imposer une seule langue (Gunme c. Cameroun – Commission africaine4). Le droit à l’éducation concerne le droit à un enseignement dans sa langue dans une école publique (sous certaines conditions) (Chypre c. Turquie5). Enfin, l’article 27 du Pacte des droits civils et politiques a institué le droit de la communauté de parler sa langue ou de pratiquer sa culture (Lovelace c. Canada6), le droit d’utiliser une langue minoritaire comme langue d’enseignement dans une école pri- vée ; le droit d’imprimer des ouvrages scolaires privés dans une langue minoritaire et le droit d’établir des écoles minoritaires privées (Rakhim Mavlonov et Shansiy Sa'di c. Ouzbékistan7).

Quoi qu’il ne s’agisse pas de droit international, j’aimerais mentionner comment, par exemple, l’interdiction de la dis- crimination aux États-Unis a mené à la reconnaissance de toute une série de droits linguistiques au niveau de certains services fédéraux assujettis à une loi fédérale sur l’égalité. Ceci ne cesse de surprendre bien des observateurs puisque cela mène à l’obligation positive de fournir, par exemple, lors des élections fédérales, du matériel et des services en langues minoritaires là où le nombre de locuteurs le justifie : le maté- riel électoral et de l’aide doivent être en place lors des jours d’élection afin que les électeurs puissent exercer leur droit de vote dans toute langue dans un sous-district électoral où il y aurait plus de 5% de la population locale ou 10,000 personnes qui maîtrisent peu ou mal l’anglais.

Dans sa mise en œuvre, comme en Alaska, en Arizona et en Californie, on n’évalue pas le niveau de maîtrise de la langue anglaise, mais plutôt selon les recensements là où il y a un pourcentage suffisant de locuteurs qui identifient une langue autre que l’anglais comme leur langue maternelle dans la localité couverte par un bureau de scrutin. Dès lors, l’inter- diction de la discrimination en droit américain exige la mise en place de mesure pour que ce droit tienne compte de la réalité linguistique sur le terrain.

Ce qui importe pour nous, c’est que ces électeurs américains exercent des droits linguistiques lors d’élections fédérales, mais aussi pour ce qui est de l’accès à d’autres services fédé- raux comme les soins de santé publiques, par l’entremise du droit individuel à l’égalité sans discrimination – d’une manière totalement opposé à sa conception en France – et qui se rappro- che de l’interprétation qu’on en fait en droit international.

Je dois toutefois souligner une limite importante : comme le guide des droits linguistiques onusiens en fait état, l’interdic- tion de la discrimination ne vise pas la protection des langues ou des communautés linguistiques comme telles, mais uni- quement la protection des individus contre l’exclusion, les désavantages ou les conséquences néfastes ou arbitraires des préférences ou des choix linguistiques de l’État.

3 - Droits linguistiques des minorités linguistiques : Guide pratique pour leur mise en œuvre

L’application de l’interdiction de la discrimination fondée sur la langue et les dispositions similaires en matière d’égalité entraî- nent une obligation pour les Etats de mettre en place des préfé- rences linguistiques rationnelles et non arbitraires. Elle n’affecte pas la capacité d’un État à choisir ses propres langues officielles ; cependant, toute politique, préférence ou même interdiction relative à la langue doit être conforme aux obligations en matiè- re de droits de l’homme à l’échelle mondiale. Cette approche des droits de l’homme se focalise sur les différences de traitement entre les individus, et non entre les langues. C’est pourquoi ce sont les répercussions sur les individus, telles que les désavan- tages et l’exclusion, plutôt que sur les langues, qui sont prises en compte lors de l’éva-luation du bien-fondé des préférences lin- guistiques en matière de politique, de soutien ou de services fournis à tous les niveaux par les autorités et les actions gouver- nementales. Le bien-fondé peut être évalué en adoptant comme point de départ l’approche du principe de proportionnalité pour toutes les questions linguistiques relatives aux services publics, tant que cela est faisable, et compte tenu des circonstances sur le terrain.

À l’intérieur de ces restreintes, ces droits ont eu des effets significatifs lorsque les gouvernements en place ne tolèrent pas ou peu la présence de langues minoritaires ou non-offi- cielles parlées par des locuteurs sur leur territoire.

À cette jurisprudence internationale peuvent s’ajouter plus récemment les conclusions de différents comités onusiens lors de rapports périodiques dans lesquels les liens entre droits humains et droits linguistiques sont de plus en plus reconnus. Ainsi, comme le montre le tableau ci-dessous, de 1988 à 2014, les différents comités de l’ONU (CDH, CDE, CEDR) ont émis des avis en faveur du droit à un enseigne- ment (total ou partiel) en langue maternelle :

Il faut rappeler qu’aucune de ces opinions ou décisions n’af- fecte la « compétence exclusive de l’État » en matière de choix d’une langue officielle particulière ; néanmoins, elles signa- lent que le droit international, par l’entremise des droits humains, peut avoir comme résultat d’imposer des obliga- tions linguistiques qui s’ajoutent au choix d’une langue offi- cielle ou même qui limitent la tentative d’un gouvernement de se servir d’une langue officielle exclusive lorsque cela n’est pas une préférence justifiée ou raisonnable.

La Cour européenne de justice par exemple s’est également penchée sur diverses affaires mettant en cause la politique d’aménagement linguistique d’un État et jamais elle n’a hési- té à signaler que les droits humains peuvent écarter les pré- férences linguistiques en matière de langue officielle qui por- teraient atteintes à ces droits. Ainsi, dans une affaire impli- quant les efforts du gouvernement irlandais pour promou- voir la langue irlandaise12, la Cour statua que même si l’ir- landais était la seule langue nationale et la première langue officielle du pays, cette politique devait néanmoins se faire dans le respect de la liberté de mouvement au sein de la Communauté européenne et être non-discriminatoire envers les citoyens des autres pays membres de la Communauté.

Il apparait donc que toute exigence – y compris celle de la connaissance de la langue officielle du pays – devait être pro- portionnelle à l’objectif visé sans quoi elle serait discrimina- toire et irait à l’encontre du droit communautaire.

Il ne faudrait pas croire que le droit international n’a qu’un impact au niveau de droits humains individuels en ce qui a trait aux droits linguistiques. Il existe en droit international deux autres types de traités, quoique à un niveau moindre pour ce qui est des obligations et mécanismes de mise en œuvre : 1) les mesures de protection de la diversité linguis- tique, 2) les mesures pour sauvegarder les langues menacées. Ceci explique pourquoi le Conseil de l’Europe reconnaît, en plus de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales qui est fondé sur les droits humains, un deuxième traité européen portant cette fois exclusivement sur les lan- gues. La Charte européenne ne reconnaît aucun droit indivi- duel ou collectif, mais se limite plutôt à imposer sous certai-

12 Groener c. Minister for Education and the City of Dublin Vocational Educational Committee, [1989] ECR 3967, [1990] I CMLR 401.

nes conditions des obligations auprès des États-membres de promouvoir et protéger la diversité linguistique européenne. Les instances internationales ont beaucoup hésité – et hési- tent d’ailleurs encore aujourd’hui – à intervenir dès lors qu’un État a choisi une langue officielle.

Tant dans les pays capitalistes et libéraux que dans les régi- mes marxistes et socialistes, certains dogmes peuvent faire leur apparition :

• un État ne doit avoir qu’une seule langue officielle;
• il n’y a aucun droit linguistique en dehors du droit reconnu par l’État;
• le droit international ne peut s’interposer dès lors qu’est effectué le choix d’une langue officielle.

Mais depuis quelques années, le rôle grandissant du droit international et, en particulier, des limites à la souveraineté absolue de l’État devant l’émergence des droits humains en droit international après la Deuxième Guerre mondiale, remettent en question ces dogmes.

Ce dernier dogme était d’ailleurs présenté comme argument devant le Comité des droits de l’homme des Nations Unies en ce que la langue n’entrait pas dans le domaine de protec- tion de la liberté d’expression en droit international, puisque seul le français était permis comme langue officielle dans l’af- fichage commercial au Québec. Le Comité des droits de l’homme n’était pas du même avis, indiquant que le statut de langue officielle ne pouvait pas écarter les dimensions lin- guistiques de la liberté d’expression. Ainsi, les droits linguis- tiques qui émanent de ce droit humain individuel sont énon- cés par l’article 19 du Pacte des droits civils et politiques, selon lequel « toute personne a droit à la liberté d’expression; ce droit peut être soumis à certaines restrictions dans les condi- tions énoncées au paragraphe 3 du même article. […] »

Le Comité ne pense pas qu’il soit nécessaire, pour protéger les francophones en position vulnérable au Canada, d’inter- dire la publicité en anglais. Cette protection peut être assurée par d’autres moyens qui ne portent pas atteinte à la liberté des commerçants de s’exprimer dans une langue de leur choix. Par exemple, la loi aurait pu exiger que la publicité soit bilingue, français-anglais. S’il est légitime qu’un État choisis- se une ou plusieurs langues officielles, il ne l’est pas qu’il supprime, en dehors de la vie publique, la liberté de s’expri- mer dans une langue de son choix. Le Comité conclut donc qu’il y a eu violation du paragraphe 2 de l’article 1913.

L’importance des droits humains que j’ai présentée ici est liée de près à l’importance de renforcer partout une culture com- mune des droits humains et d’embrasser et célébrer la diver- sité de nos langues, de nos cultures et de nos religions.

Tout ceci peut sembler assez théorique, mais voici un exem- ple de ce que cela peut signifier dans certains pays de la Francophonie. Le Secrétaire général des Nations Unies, António Guterres, a condamné depuis 2017 les violences qui sévissent dans les régions anglophones du Cameroun, qui y ont fait au moins 500 morts. Les protestations et doléances émanent surtout des avocats, des enseignants et des univer- sitaires au sujet de ce qu’ils affirment être le déni de leurs droits linguistiques de la minorité anglophone, en particulier dans les domaines de l’éducation, de l’emploi au sein de la fonction publique et du système juridique. Sans commenter le bien-fondé de ces revendications, il est clair qu’il y a un argument autour de l’interdiction de la discrimination dans la situation qui prévaut dans ce pays. La diversité humaine fait partie de la condition humaine, elle est tout à fait naturel- le et nous enrichit plutôt qu’elle nous divise lorsqu’on adopte

13 Ballantyne, Davidson et McIntyre c. Canada, Communications nos 359/1989 et 385/1989, CCPR/C/47/D/359/1989 et 385/1989/Rev.1 (1993), 5 mai 1993.

une position pragmatique, respectueuse et inclusive. L’État doit ainsi permettre aux individus dans une très large mesure de pouvoir librement utiliser leur langue, de pratiquer leur religion ou de vivre leur culture dans les domaines de la vie privée.

Lorsque la situation l’exige, l’État doit offrir certains services publics dans la langue d’une minorité lorsqu’il est raisonna- ble et justifié. Les droits humains peuvent même nous mont- rer la voie à suivre afin de tenter de prévenir le glissement vers le conflit, car en fin de compte ces droits offrent un com- promis fondé sur le respect de la diversité humaine entre les besoins et préférences de la collectivité que constitue l’État, et les besoins et préférences des individus.